关于《江西省地方金融监督管理条例（草案）》的说明

——2020年9月27日在江西省第十三届人大常委会第二十三次会议上

省金融监管局局长  韦秀长

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府委托，现就《江西省地方金融监督管理条例（草案）》(以下简称草案)作如下说明。

一、制定的必要性

（一）落实地方金融监管职责的迫切需要。中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》提出“完善中央与地方金融监管职责分工，赋予地方政府相关金融监管职责。小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等，由中央金融监管部门制定规则，地方金融监管部门实施监管。强化地方金融监管部门对辖区内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等监管，提高准入门槛，严格限定经营范围”。履行好党中央和国务院赋予的职责，地方金融监管任务繁重且紧迫。然而，除融资担保行业有上位法外，其他地方金融组织监管依据均为法律效力较低的部门规章或者规范性文件，地方金融监管部门执法依据不足，执法地位不明，执法手段缺乏的矛盾非常突出，亟待加快制定出台地方金融监管法规，赋予监管职能，明确执法依据，强化监管手段。

（二）保障地方金融安全运行的迫切需要。截至目前，在册地方金融组织法人机构553家，其中小额贷款公司169家、融资担保公司167家、区域性股权市场1家、典当行163家、融资租赁公司26家、商业保理公司9家、地方资产管理公司2家、地方各类交易场所11家、开展信用互助的农民专业合作社5家，还有政府授权监管的从事金融业务的其他组织，面大量广，分散在各市县，监管任务非常艰巨。与传统金融机构相比，地方金融组织资本实力和风控水平偏弱，随着各类金融业务混业经营、跨界传导，违法违规金融活动更加隐蔽和复杂，金融风险隐患可能通过各种渠道向传统金融体系传导，制定出台地方金融监管法规有利于保障地方金融安全运行。

（三）推进金融服务实体经济的迫切需要。金融是现代经济的核心。截至2020年6月末，我省小额贷款公司、融资担保公司等7类地方金融组织资产总额1009.85亿元，全口径统计提供各类金融服务约1300亿元，各类地方金融组织在服务民营和小微企业融资方面填补了传统金融机构的服务空白、发挥了有益的补充作用。推动条例出台，鼓励和促进金融业发展，有助于地方政府加强引导金融业健康有序发展,推动金融更好服务实体经济;有助于地方政府落实责任,营造良好的金融服务环境。

二、起草的过程及征求意见情况

在省委、省人大常委会、省政府高度重视下，《江西省地方金融监督管理条例》列入《江西省十三届人大常委会立法规划》第一类立法规划项目、省政府2019年立法工作计划重点调研项目。省金融监管局紧密推进，委托江西地方立法研究中心协助参与起草，先后历经前期基础调研、起草初稿、专家座谈、机构座谈、省外调研学习、专家论证、征求意见、反复修改完善等过程，整个工作持续一年。2020年3月，在省委、省人大常委会、省政府支持下，条例列为2020年拟提请省人大常委会审议的地方性法规项目，随后，省金融监管局将草案送审稿报送至省政府。

为保障立法的民主性和科学性，省司法厅在审查修改过程中，征求了省发展改革、公安、财政、农业农村、人力资源社会保障、市场监督管理、税务等部门和行业协会及8家地方金融组织意见，通过其网站向社会各界广泛征求意见，并赴赣州市调研，到上海市进行学习考察，召开了专家论证会、部门协调会。根据调研、论证、协调中提出的意见和建议，省司法厅会同省金融监管局对草案送审稿进行了反复修改和完善。8月7日，省司法厅召开厅长办公会进行讨论。会后，再次征求了省直相关部门及“一行两局”的意见，并根据所提意见进行修改，形成了草案审议稿，并提请省政府常务会议讨论。8月31日，第52次省政府常务会议讨论并原则通过了草案，现提请省人大常委会审议。

三、主要问题的说明

（一）明晰省、市、县三级政府职责。《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号）明确“省级人民政府承担补充金融监管和风险处置的责任”“省级人民政府承担本辖区内金融监管职责，不能层层下放到市、县两级政府”。考虑到地方金融组织数量多、分布广，地方金融组织和业务活动主要集中在市县一级，要实现苗头性、倾向性属地金融风险早发现、早预警，应加快完善省、市、县三级联动的地方金融监管组织架构，推动监管资源向基层一线倾斜，强化金融风险源头管理。因此，草案明确了省、设区的市、县（市、区）三级人民政府的职责分工。省级人民政府及其地方金融监管部门承担监管职责，对地方金融组织采取重大监管措施、实施处罚等职权均由省金融监管部门承担。设区的市、县（市、区）人民政府在金融监管中承担一定的职责，由市县金融工作部门按照规定承担本行政区域内地方金融组织的日常监管等工作（第四条至第五条）。

（二）明确适用范围。根据中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》要求，地方金融监管部门负责“7+4”类地方金融组织监管，但草案中未将投资公司、社会众筹机构两类机构列明，其主要原因：一是这两类机构法律概念和业务范畴不明，当前上位法缺乏系统的基本制度设计；二是已用“法律、行政法规规定和国务院授权省人民政府监督管理的从事金融业务的其他组织”兜底表述，并没有排除对区域性投资公司、社会众筹机构的监管，这样规定并不与中央文件内容不一致；三是带有投资字样的机构量大面广，边界鉴定不够清晰（比如我省带“投资”字样的公司约3万家，大的如省投资集团、省水投集团、省高投集团、省铁投集团等，小的注册资本仅几十万元），地方金融监管部门监管，国家没有明确的规范指引。此外，已出台的六省市金融监管条例（地方金融条例）均未将此两类机构列入适用范围。

（三）完善地方金融组织行为规范。一是规定市场准入。立法法相关规定，金融的基本制度只能以法律的方式来制定，因此地方金融组织从事相关金融业务的条件等属于中央事权，地方性法规不宜作出规定，另外，各类地方金融组织的设立条件也不尽相同，草案仅以指引性条款确定地方金融组织的设立资质，规定市场准入，但不增加市场准入条件（第七条）。二是强化事中监管。针对监管地方金融组织的共性要求，同时做好与法律法规及国家最新监管制度的衔接，对普遍适用于各类地方金融组织的行为规范作出实施性规定，建立争议处理、信息报送、信息披露、重大风险事件报告等制度（第八条至第十一条）。三是明确退出机制。地方金融组织不再经营相关金融业务的，应当按照规定提出书面申请或者报告，并提交资产状况证明以及债权债务处置方案等材料，可以自愿解散或者宣告破产（第十二条）。四是明确行为底线。提取各类地方金融组织禁止性行为共性，严禁地方金融组织吸收或者变相吸收公众存款，严禁违规发放贷款、受托投资、发行有价证券，严禁以其他方式进行非法金融活动，督促地方金融组织严守风险底线（第十四条）。

（四）严格地方金融监管措施。草案建立地方金融审慎监管机制。一是差异化、精准化监管。考虑各类地方金融组织不同业态的性质、特点，明确省金融监管部门根据不同情况制定监督检查计划（第十六条）。二是规范行政检查程序。赋予地方金融监管部门现场检查的权力同时，要求其严格规范监管执法程序和行为（第十八条）。三是补充监管力量。考虑监管力量不足等方面因素，规定地方金融监管部门可以引入律师事务所和会计师事务所等第三方机构参与监督检查，同时要求其履行保密义务（第十九条）。四是规范使用监管措施。在“发现地方金融组织涉嫌违反国家和本省监管要求的行为或者存在其他风险隐患”的情况下，规定地方金融监管部门可以采取监管谈话、出示风险提示函、责令定期报告等措施，还可以要求地方金融组织相关人对业务活动以及风险管理等重大事项作出说明（第二十条）。

（五）强化区域金融风险处置。强化属地风险处置责任是第五次全国金融工作会议的明确要求，为此，草案规定：一是地方金融组织重大风险的处置。省金融监管部门可以对存在重大风险隐患的地方金融组织依法采取责令暂停相关业务、责令停止增设分支机构等控制风险扩大的措施，特殊情况下，可以依法采取接管、安排其他同类地方金融组织实施业务托管等措施，并联合有关部门进行风险处置（第二十六条至第二十七条）。二是属地非法集资风险处置。明确县级以上人民政府应当建立金融风险防范和处置工作机制，依法打击取缔非法集资等非法金融活动（第二十三条）。三是建立金融风险防范处置协作机制。明确中央金融监管部门在赣派出机构和地方金融监管部门依照各自职责承担非法金融机构、非法地方金融组织和非法金融业务活动的风险识别和预警职责，做好案件性质认定、移送、防范和处置工作；同时明确公安、市场监督管理、网信、通信管理等相关部门以及司法机关在金融风险防控中的工作责任，建立金融风险联防联控工作路径，有效促进属地金融风险管控，提高金融风险防范化解效能（第三十条）。

（六）明确金融发展支持措施。从我省金融业情况看，发展不足仍是主要矛盾。根据国家以及省委、省政府相关政策文件精神，草案从多方面提出金融发展支持措施。一是支持现代金融集聚区建设，优化金融发展环境；二是鼓励地方金融组织产品和服务创新；三是完善多层次资本市场体系；四是为地方金融组织提供优质服务；五是支持地方金融人才队伍建设；六是推动金融信用环境建设（第五章）。

此外，草案设专章规定了法律责任。为鼓励金融发展，完善容错纠错机制，在法律责任的设定上，站在鼓励金融发展角度，明确“纠正为主，处罚为辅”的整体思路。草案第三十九条、四十一条、四十三条、四十四条、四十六条借鉴《融资担保公司监督管理条例》处罚条款；第四十条、四十二条、四十五条结合我省实际，参考外省同类法规处罚条款。总体来讲，相比于上位法及外省同类法规，我省草案处罚力度相对较轻（第六章）。

以上说明连同草案，请一并审议。

(来源：江西省人民政府)